Bonjour. Merci de me donner la parole.
Je vais parler de la constitution du domaine de voirie, dans une perspective d’urbanisme. De façon pragmatique, j’ai recherché, dans le recueil d’Alphand portant sur les voies publiques[1], la première occurrence des termes que j’emploie tous les jours. Aujourd’hui que l’espace nous est compté, pourquoi parler du domaine public ? Parce que l’ampleur du territoire qu’il recouvre à Paris et les règles particulières qui s’y attachent, lui donnent des caractères analogues à ceux des choses communes[2].
Juridiquement, le domaine public est affecté à l’usage du public ou à un service public. Il est inaliénable, insaisissable, imprescriptible et soumis à des règles d’utilisation. S’agissant du domaine public de voirie parisien, celui dont s’occupent les architectes voyers, il est, comme le domaine public naturel, directement affecté au libre usage du public et non appropriable par une personne privée. C’est-à-dire qu’il est grevé d’un droit d’usage qui appartient à tous. Les architectes voyers ne sont pas une génération spontanée. Ils sont voyers, chargés par une autorité identifiée, sur un territoire donné, d’exercer une police particulière. De quelle police parle-t-on ?
De la voirie
Tout d’abord, un énoncé du Moyen-Âge : « Notre Sire, le Roi de France, a à Paris la voirie »[3]. Au prévôt la force, au voyer les choses :
Le voyer vend les « menus métiers » il perçoit octrois et redevances, détient les biens volés, gages et saisies, donne son congé pour de petits ouvrages (étals, degrés, sièges, auvents, etc.)[4]. Mais il lui appartient surtout de faire délivrer les chemins de leurs encombrements. Pour ce faire, il peut requérir la force du prévôt, émettre des commandements, prendre des gages… Il a le monopole de l’ouverture et de la fermeture des voies (1270). Charles VI définit cet office comme une garde : « que l’on n’y fasse nulle chose, si ce n’est par son congé ». Il en prescrit la surveillance (1391). En un mot : « l’espace, c’est ce qui s’y passe »[5].
En premier lieu, des usages
Dès 1388, est affirmée l’utilité de la chose publique. Et, parallèlement aux utilisations de la voie, les règles foisonnent :
La charge du pavé est mise sur les riverains (1388) ayant maison, jardin, hôtel ou église (1399). Le voyer en fixe le nivellement (1391). Les riverains doivent le nettoyage quotidien (1539). Avec Henry IV, le voyer fournit, pose et répare le pavé aux frais des riverains (1600). Avec ou sans aqueduc, cette charge est discutée (1718).
Sur les rues, places et marchés, le voyer installe les marchands ambulants et les forains (1600). Certains endroits sont réservés aux veuves et orphelines (1607).
Sont interdits dans les rues : les canaux sous les voies, les déversements d’eaux et d’ordures (1391), le brûlage des déchets, l’abatage des animaux, les draps suspendus aux façades (1539). Les installations et dépôts de chantier sont limités à 24 heures (1600). Pour la commodité du public, les marches sont interdites (1607).
Et partout, le voyer fixe les angles de voies[6] et la localisation des décharges (1391).
En bordure de voie, le voyer fixe la première assise des murs[7]. Il détermine et vend les saillies au profit du roi (1391). Avec Henry IV, la construction en encorbellement est interdite, même en confortement de l’existant. Seuls, certains ouvrages scellés peuvent avoir un porte-à-faux, conformément aux dimensions prescrites (1600). Le voyer visite les bâtiments sur rue (1599). La hauteur des constructions est limitée à la corniche à 48 pieds maximum (1667). Les éléments de façade sont règlementés suite à un accident (1712). En 1730, une législation sur les bâtiments en péril est adoptée.
Dans les espaces privés : Le stationnement des charrons doit se faire en leurs granges (1391). Les espaces privés doivent être tenus propres et comprendre des fosses à retraits. L’élevage des volailles et des porcs est interdit (1539). Les maisons doivent être munies de latrines. Les labours et amendements doivent s’effectuer derrière des murs. Les murs mitoyens doivent être renforcés pour recevoir des poutres (1580). L’interdiction du pan de bois, pour les bâtiments neufs (1607), est étendue aux murs pignons, suite à l’incendie de Londres (1667). Les murs de face existants doivent être plâtrés.
Et partout, on dénomme les voies, et on numérote les maisons (1729).
Comme pour les choses communes, il s’agit de concilier de nombreux usages. Les règles interviennent dans divers domaines, qui tous, donnent corps aux différents aspects de ce bien commun, rare et précieux qu’est le domaine public de voirie parisien.
Après les usages, le fonds
Nous le savons tous, la composition du domaine public découle de trois processus : la loi, les dons et legs, l’expropriation pour cause d’utilité publique.
En termes de contenu, le registre du fonds de terre de Charles VI définit le domaine de voirie par une formule négative[8]. Il apparaît comme une « universalité » au sein de laquelle reste une seule exception : la voirie de l’évêché. La voie ecclésiale rejoint le domaine public, dès la première cession d’une propriété bâtie riveraine (1391).
L’édit d’Henry IV, qui crée le Grand Voyer de France, vise à stopper les usurpations qui se font le long des voies et des rues du royaume. Il instaure une véritable police de la conservation du domaine[9] et utilise pour la première fois le mot « alignement » (1599). L’objectif principal de l’édit suivant est « que les rues s’embellissent et s’élargissent au mieux ». Il prévoit « le redressement des rues toutes les 2 toises » et le recollement des travaux réalisés. Le voyer est notamment chargé de cette police des alignements (1607). Autant d’actes qui cherchent à garantir la permanence du domaine de voirie, tant il est vrai que les empiètements s’opposeraient à une jouissance ultérieure.
En matière d’expropriation, Louis XIII engage la longue série des opérations d’aménagement déléguées, qui vont doter Paris de voies et d’édifices publics[10]. Le traité avec Monsieur Frogier porte sur l’achèvement de l’enceinte et l’adjonction à Paris, des faubourgs Saint Honoré, Montmartre et de la Villeneuve. Il vise la décoration de la ville et la commodité publique. Le traité prévoit la réalisation de 2 portes, de rues et places, selon les alignements, plans, devis et charge foncière arrêtés par le Conseil. Il comprend la cession de terrains à bâtir, la construction de marchés, de 2 monastères et la reconstruction de la halle aux blés (1633).
Enfin, l’interdiction de construire
Deux actes de 1638[11] et de 1724 posent l’interdiction de construire en dehors des limites de Paris et des faubourgs. La limite est matérialisée par des bornes sur le terrain. Ils donnent l’exclusivité de la construction à la ville, à l’intérieur des bornes, opérant ainsi une distinction radicale entre ville et campagne (1638). L’ordonnance de 1724 en outre, distingue la ville des faubourgs. Louis XV confirme la possibilité de construire à l’intérieur de la ville (à 48 pieds, R+4) et limite la construction dans les faubourgs à rez-de-chaussée et un étage. Des deux côtés, il interdit l’ouverture de voies. En 1717, c’est pour des raisons budgétaires, que le roi révoque l’interdiction de construire dans l’emplacement réservé pour l’agrandissement du Louvre.
Deux éléments conditionnent encore l’émergence de l’art urbain parisien : la prise en compte des voies dans leurs dimensions réelles et la liaison entre la largeur de la voie et la hauteur des maisons. Ce sera fait par l’ordonnance de 1754 et la Déclaration du roi de 1783. C’est à leur lecture, que je referme le recueil d’Alphand. Avec ces 2 actes, apparaît le cycle de l’art urbain parisien[12]. Il transforme la ville en 3 étapes principales : la surveillance du bâti, la définition des voies et les autorisations de construire. Ses effets réglementaires, indifférents aux destinations, à la densité bâtie et aux édifices publics, vont perdurer jusqu’à 1958[13].
Le domaine public de voirie est donc, une œuvre collective, pluriséculaire, qui fait l’objet de nombreux conflits, notamment d’usages et de propriété. Les voyers sont des professionnels qui participent à sa constitution quotidienne. De nos jours, le domaine public de voirie parisien couvre 2 409 hectares, soit près de 27% de la surface de Paris, hors les bois.
De l’urbanisme
Mais je n’oublie pas que le domaine public est imprescriptible. C’est donc dans un rapport de compatibilité avec son affectation, qu’il est possible de mettre au point des règles, qui ont vocation à s’appliquer son emprise.
En réaction aux excès des années soixante, le POS de 1977 promeut un retour à l’alignement. Ce choix résulte du caractère principal du tissu urbain parisien, qui est d’être bâti en ordre continu. Les constructions s’implantent à l’alignement et en mitoyenneté, en bordure de voie, comme des livres sur une étagère, tenus par des serre-livres. Mais à quelle conception renvoie la défense de l’alignement ? Pour nous, voyers, l’alignement n’est pas la ligne rouge qui coupe les parcelles. La permanence de cette forme, au-delà de la pérennité de l’assiette foncière et de l’intensité de la pression immobilière, est remarquable en ce qu’elle appartient intimement au registre de la ville. C’est une donnée anthropologique que nous défendons, le fait urbain[14].
Cette prise en charge du déjà-là s’effectue lors de l’instruction des permis de construire[15].
Elle s’organise également, dans le POS, par deux dispositifs règlementaires :
- les filets de couleur, qui soulignent les sections de voies qui ont conservé leur profil traditionnel,
- et la bande d’emprise préférentielle qui, grâce à la suppression des contraintes d’espace libre, favorise l’implantation des constructions en ordre continu le long des voies.
Dans le POS de 1977, le domaine de voirie, aussi, passe de la monovalence à la plurivalence. Le POS identifie quatre fonctions assurées par les voies (la desserte des parcelles, la circulation des véhicules et des piétons, l’animation et le spectacle de la rue et la distribution des fluides et de l’énergie en sous-sol). Il opère une révision d’importance des mesures d’élargissement. Elles sont supprimées dans le centre historique et les quartiers constitués. Il n’en reste que dans les secteurs dits en mutation, en relation avec un schéma de circulation.
Il n’a pas fallu moins de 30 ans pour venir à bout des dispositions règlementaires visant à adapter la ville à la voiture. C’est avec le PLU en 2006, qu’ont été abandonnées :
- la règle d’implantation à 6 mètres de l’axe des voies, qui déstructure les voies dans les quartiers de faubourg,
- l’obligation de créer un pan coupé, si l’angle des voies est inférieur à 60°,
- et l’obligation de créer des places de stationnement pour les véhicules à moteur.
Attentifs à l’unité de l’espace urbain, à cette liaison fine entre l’animation de la rue et son cadre matériel, les prescriptions localisées issues des POS de quartier ont été reprises et synthétisées dans les éléments de légende du PLU. Parmi d’autres prescriptions, une emprise de constructions basses, en alternative à sa plantation, vise à rétablir la continuité des alignements anciens.
Enfin, c’est avec la création du PLU de Paris que les voies sont entrées dans le champ normatif du document. Le Statut règlementaires des voies organise l’articulation des « voies au sens du PLU » avec le zonage, les différents outils de programmation et de mise en valeur des voies, la procédure de lotissement, le boulevard périphérique et les effets potentiels du code de la voirie routière ou du CG3P. Les « voies au sens du PLU », qu’elles soient publiques ou privées, sont identifiées dans les documents graphiques du PLU.
Aujourd’hui, alors que les enjeux environnementaux ont atteint un degré critique, et, plus prosaïquement, que les travaux de création d’un espace public ou d’intervention sur ses caractéristiques sont soumis à autorisation dans les secteurs protégés, il me semble pertinent d’enrichir la règlementation urbaine de versants qualitatifs et prescriptifs portant sur les voies.
Le domaine de voirie passe ainsi, du champ descriptif, au champ prescriptif de la règle d’urbanisme.
De la Métropole
Enfin, le domaine de voirie est un territoire d’appui pour l’élaboration du projet métropolitain.
Changer d’échelle permettrait de résoudre les problèmes de l’agglomération francilienne. Les lois MAPTAM et NOTRe le postulent, nous invitant à intégrer les enjeux actuels à l’échelle de la métropole. La question ne peut se réduire à une meilleure distribution des fonctions urbaines. Car, quand bien même le territoire métropolitain accueillerait, dans une juste répartition, toutes les activités urbaines qui ne trouvent pas place, la question des « effluents » que génère ce territoire, resterait pendante. Je mets le mot « effluents » entre guillemets parce que j’entends par là, la somme des ressources qu’utilise l’agglomération, ainsi que celle des produits qu’elle émet, qu’ils soient valorisés ou non. Nous avons trop l’habitude de changer d’échelle pour ignorer que cette opération ne change rien aux faits, mais qu’elle permet simplement leur prise en compte depuis un point de vue renouvelé. Pour saluer le travail de Pierre Mansat, et rendre hommage à sa longue patience et à la détermination constante qu’il a fallu déployer pour faire naître un début de conscience politique par-dessus les frontières administratives, je souhaite ici, apporter la pierre du domaine de voirie, à la construction métropolitaine.
Le domaine de voirie participe de l’intelligibilité territoriale. Chacun se fait une carte mentale des lieux qu’il fréquente, la jalonne de repères ténus, en ordonne les différentes séquences, qu’elles soient ensoleillées, faciles à franchir, animées ou non. L’élaboration d’une approche collective de la métropole nécessite d’en assembler la mosaïque dans un ensemble structuré par la hiérarchie des voies. Au-delà des secteurs urbains qu’il convient impérativement de désenclaver, je propose que l’on soit attentif à la constitution[16] même des voies, pour établir cette hiérarchisation. J’affirme que les voies naturelles sont propices à la marche, à l’animation commerciale, à la vie de quartier. Les rues stratégiques ou de prestige favorisent la démonstration, la manifestation et la parade. Les rues surimposées tirent parti du même vocabulaire dans un mimétisme distancé. Les voies de lotissements protègent parfois un entre soi, qui n’est pas toujours salutaire… mais aucune situation n’est définitivement figée, comme le montre le cas parisien. Du renouvellement de la structuration des voies dépend l’identification de tous à un territoire commun…
Sans domaine de voirie, point de paysage urbain. Le paysage étant, comme l’indique le code de l’environnement, « la partie de territoire telle que perçue par les populations », le domaine de voirie permet, au-delà des éléments[17] identifiés par le SDRIF, la perception des choses qui s’offrent à la vue, en ville.
La mise en valeur du paysage urbain nécessite d’identifier les rues pour ce qu’elles sont, à savoir, le support principal du paysage urbain. Elles permettent de percevoir le relief dans ses grands mouvements et ses adaptations, les variations subtiles du cadre bâti, de la végétation, de l’animation urbaine. Elles mettent en rapport les choses entre elles, soulignant assonances et dissonances. Elles forment autant de séquences qu’il convient de qualifier… A chaque rue, son paysage.
Sans domaine de voirie, point d’accès aux différentes valeurs territoriales. Sans adresse, point de desserte de votre entreprise, point de visite de Monument Historique, pas d’accès à l’université, à l’hôpital, au supermarché, aux espaces verts… Le domaine de voirie relie tous ces éléments entre eux, les offre à la fréquentation de tous. Mieux que les autoroutes virtuelles, il offre l’accès aux différentes nécessités de la vie quotidienne.
La création de voies et la réticulation complémentaire du réseau viaire sont autant de compétences nécessaires, indispensables et âprement discutées. Elles ne se résument pas à la question de la viabilisation – qui n’en est que la partie technicienne. Les voies nouvelles peuvent, indifféremment, mettre en lien ou ségréger. Partie silencieuse de l’urbanisme communal, la densification du réseau viaire, la qualité de sa desserte territoriale, son ouverture aux différentes activités humaines, en font un des supports majeurs de l’agrément urbain.
Enfin (mais peut-être avant tout !) le domaine de voirie est soumis aux risques naturels et technologiques et peut être mobilisé pour répondre aux enjeux environnementaux.
Par commodité, le domaine de voirie sert souvent d’articulation entre les différentes zones d’aléas et doit, en même temps, offrir l’accès aux moyens de secours. Dans une perspective de développement durable, il peut, de plus, participer à la lutte contre le réchauffement climatique, de par son orientation, sa situation, sa contenance, son traitement (perméable ou non, arboré ou non, jardiné ou non). Abordant le territoire sous l’angle des risques, l’identification des voies submergées, des chemins de l’eau, des voies soumises aux retraits-gonflements ou sous-minées, le repérage des voies de desserte des IGH et des immeubles de 3èmes familles, la localisation des voies d’accès et de repli, sont autant d’impératifs qui dégagent leur potentialité à répondre aux enjeux environnementaux.
Dégager les capacités des voies au regard des risques et des enjeux environnementaux me semble le préalable indispensable à toute réflexion territoriale.
En conclusion, je souhaiterais souligner que c’est bien la ville qui procède de la voie, et non l’inverse. Et si, entre ville et règlements une connivence existe, la prise en charge des enjeux environnementaux actuels nécessite sans aucun doute, une nouvelle approche du domaine de voirie. Je vous remercie de m’avoir écoutée.
Corinne Charpentier
Architecte-voyer de la Ville de Paris
Corinne Charpentier est architecte voyer en chef de la Ville de Paris. Elle est actuellement en charge d’élaborer la réglementation du PLU de Paris, notamment celle applicable sur le domaine public.
[1] 1886.
[2] Comme l’eau et l’air, mais aussi : les idées, les nombres, les dépêches d’agence de presse, les actes officiels, les œuvres, inventions et brevets tombés dans le domaine public…
[3] Registre de Jehan Sarrazin 1270.
[4] Le voyer désigne aussi les occupants des étals du petit pont et exerce la justice du port et des moulins du roi.
[5] René Tabouret, Professeur de construction ENSAS.
[6] Futur plan d’alignement.
[7] Futur alignement individuel.
[8] “Nul n’a voirie à Paris que le roi en toute la banlieue, sauf l’évêque de Paris, là où les maisons sont siennes de part et d’autre. Et si le roi y a une maison, ou deux, ou trois, ou un autre seigneur qui ne soit du propre fief de l’évêque, l’évêque perd sa voirie; car nul ne part au roi.”
[9] En 1681, Louis XIV, après avoir réaffirmé sa propriété sur toutes les fortifications du royaume, confirme la propriété des détenteurs de maisons élevées sur l’enceinte de Paris. Il ordonne leur inscription au papier terrier de la ville et la cession par adjudication des parcelles vacantes. Il décrit 3 modalités d’occupation du domaine: le bail emphytéotique, la contrepartie d’ouvrage public et l’occupation sans titre de bonne foi. A contrario, en1691, le Conseil d’Etat confirme la propriété de la prévôté de Paris sur une section de l’enceinte.
[10] Antérieur, l’édit de 1605 porte sur la création de la place des Vosges. Henry IV engage la première opération de lotissement autour d’une place. Mais il n’est pas certain qu’elle nécessite une expropriation.
[11] En 1638, est édictée en outre, l’interdiction de construire sur les quais, ponts et places publiques.
[12] Traité pratique de la voirie à Paris Adolphe de Royou 1879 réédité par BNF et Hachette Livre.
[13] Voir le chapitre Missions du site architecte-voyer.fr
[14] « […] l’architecture en tant que discipline supposant un juste équilibre entre les aspects culturels, sociaux, économiques, environnementaux et techniques pour le bien commun » Plan de travail pour la Culture, Conseil Européen, décembre 2018, cité par Georg Pendl dans l’édition 2018 de l’enquête du Conseil des Architectes d’Europe.
[15] Voir l’article de Didier Breton « Le permis de construire » sur le site architecte-voyer.fr.
[16] Bernard Rouleau, Géographe cartographe.
[17] « horizons intérieurs boisés ou bâtis, des points de vue dégagés par les autoroutes et des principaux repères »